“一带一路”倡议是积极推动全球可持续发展的重大举措。党的十八届五中全会强调指出，要积极推进“一带一路”建设。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（2015年）提出，在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路。

　　在“一带一路”战略实施过程中，环境和社会问题必须充分考量。当前，急需强化“一带一路”战略的环境和社会风险预警和防范，全面整合和提升“绿色丝绸之路”战略实施的生态环境保障能力。

　　“一带一路”战略的环境和社会因素不容忽视

　　中国企业和投资走向海外已经多年。“一带一路”战略将极大扩展中国海外投资的规模和范围。一方面，中国海外投资模式正逐渐从承包和承建模式为主转变为落地生根式的长期开发模式为主；另一方面，在发达国家先期开发后，留给我国海外投资的空间更多是自然资源开发难度大、本底生态环境脆弱、地缘政治敏感、地方势力错综复杂的区域。因此，“一带一路”战略需充分考虑面临的环境和社会领域的现实和长远问题。

　　（一）目的国家和地区生态环境敏感。

　　“一带一路”沿线国家和地区生态环境敏感。由于走出去企业的环境和社会管理能力参差不齐，容易引发环境和社会问题，造成经济损失和投资风险。

　　一是海外投资企业环境意识、水平和能力参差不齐，环境污染防治不到位问题仍然存在。例如一家中资锰矿企业，因为产生严重空气污染以及未能实施污染控制标准，被非洲当地国政府关闭。一家中资石油公司在非洲一项目发生污染事故，被所在国处以巨额罚款。

　　二是跨界污染将成为中国海外投资项目面临的新课题，特别是在处理跨界大气污染和国际河流污染方面。跨界污染往往还会与自然资源开发和利用等问题纠结在一起，处理起来非常复杂。

　　三是“一带一路”沿线国家的地形复杂，海拔高差较大，水土流失较为严重。因此，选址选线的环境合理性，以及预防、减缓、补偿和生态恢复措施十分重要。对此，我国企业既缺乏相应国际经验，也缺乏指导企业做好生态环境保护工作的政策工具。

　　四是气候变化和生物多样性保护给海外投资项目增添新难题，急需借鉴国际经验积极应对。例如受气候变化影响，南亚、中亚等区域干旱缺水情况将更为严重，极端气象灾害频发。“一带一路”沿线国家的生物多样性丰富，具有国际重要性的濒危和迁移物种较多，各类重要保护区遍布，易与项目工程冲突。

　　（二）海外自然资源开发面临多样的环境问题。

　　随着“一带一路”战略的实施，自然资源开发等导向性明显的项目将面临多样的环境风险。

　　一是基础设施的互联互通建设可能影响生物多样性。基础设施互联互通是“一带一路”战略的优先推进领域，但公路、铁路、管道等线性工程可能造成生境切割和破碎化。

　　二是矿产资源开发的长周期生态环境风险易转化为经济和社会风险。近年来，我国在海外投资矿产资源开发包括石油天然气、有色金属、煤炭、黑色金属等多种。矿产资源开发不仅影响生态环境，而且开发时间长，封矿后需要生态恢复。生态环境的长期风险隐患易转化为项目实施和运营的经济和社会风险。

　　三是国际产能合作项目的水资源分配和消耗风险十分突出。“一带一路”沿线国家的水资源保障能力普遍不足。《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》提及的钢铁、有色、化工等项目，都是耗水量较大的项目。对于涉及到国际河流的水资源开发和分配的项目，易引发国家和地区之间的矛盾。

　　四是自然资源开发事关我国绿色发展的国际形象。近年来，一些国家对日益增长的我国海外自然资源投资项目怀有疑虑和戒备心理，自然资源开发事关我国的绿色发展形象。

　　（三）海外项目社会与环境问题交织带来的风险愈发突出。

　　“一带一路”沿线国家主要为发展中国家和不发达国家，存在国家间政治矛盾突出、国内形势不稳等系列问题，很多社会问题往往以环境问题为借口，造成解决社会风险的成本远大于解决环境问题的费用。

　　第一，征地拆迁和非自愿移民是海外投资和项目的首要社会风险。因为涉及切身经济利益和长远的生存与发展需求，如不能很好地协调和满足当地利益相关者的需求，当地利益相关者可能会以激烈的方式反抗项目。

　　第二，中国海外投资项目面临反对的声音。例如中国金融机构支持的一个铁矿连带水电项目，因为可能威胁到一个国家级公园，非政府环保组织发起针对其的抗议运动。而中国企业往往缺乏有效的沟通手段和应对机制。

　　第三，面对文化遗产保护、削减贫困、性别平等新兴社会议题，中国企业普遍缺乏意识和准备。特别是把自己作为外国的投资者，而较少把自己真正融入到当地，容易引发当地政府和人民的反感，形成社会风险隐患。

　　（四）环境和社会责任顶层设计和统筹调控管理手段不够。

　　近年来，中国政府和金融机构在海外投资项目环境和社会管理方面的意识逐渐增加，能力不断提高。但总体来说，环境和社会管理的手段和能力与实际需求差距较大。

　　一是“一带一路”战略尚缺乏环境和社会管理政策的顶层设计。虽有原则性的声明，却缺乏具体的管理程序和工具。虽然国家可以从管理金融机构的渠道，也可从行政管理的渠道来调控或管理国有企业的海外投资，但目前尚无行之有效的环境和社会管理模式、行为规范和操作标准。

　　二是金融机构对企业的环境和社会管理尚未达到国际化水平。2012年，中国银行业监督管理委员会发布了指导性的《绿色信贷指引》，却未成为银行广泛使用的政策。国际主要商业银行广泛采纳的《赤道原则》，在中国仅兴业银行一家采纳。在支持“一带一路”战略实施上，中国参与的国际金融组织、政策性银行和担保机构、国有商业银行、基金等金融机构如何在项目资助上应用环境和社会管理，还缺乏程序和手段。

　　三是“一带一路”沿线国家的环境和社会治理能力普遍不足，容易给中国企业带来环境监管松弛的假象。而事实上，这些国家的社会组织发达，国际非政府组织活跃，虽然事前监管可能较松，但事后追责和诉讼很严格。这样的管理模式反而需要中国企业更好地加强自身管理。

　　（五）企业环境和社会风险管理基础和能力亟待提高。

　　虽然中国企业已开始重视和实施环境和社会管理，但自主管理能力仍然不足。

　　一是中国企业普遍缺乏环境和社会风险意识和管控能力，存在较强的国内运作惯性思维。在海外投资开发时，常抱有“搞定当地国政府特别是中央政府，就能搞定项目运作”的想法。但“一带一路”沿线国家资源和环境保护的矛盾往往涉及国家之间、中央政府和地方政府之间、党派之间、宗教势力之间、地方势力之间，一旦处理不好，就容易带来投资风险。

　　二是企业对外投资缺乏操作指导。有关部门发布的《对外投资合作环境保护指南》相对原则化，缺乏操作细则。此外，中国海外投资企业的环境和社会意识不高，缺乏管理能力，履行社会责任的动力不足，缺乏系统的企业环境和社会责任政策、制度和工具。

　　三是由于一些企业不重视了解目的国经济发展、地缘政治、人文风俗和生态环境等情况，在项目投资过程中为追求成本最小和利润最大化而缩减环境和社会投入。在项目前期简化甚至省略环境和社会影响评价，经常导致补做或重做环评或社评，补上措施，影响项目的进度。

　　保障“绿色丝绸之路”战略实施的政策建议

　　中国政府已经承诺加强“一带一路”战略实施中的环境保护工作，建设“绿色丝绸之路”。我国应在借鉴解决和处理海外投资环境和社会风险经验的基础上，做好环境和社会责任政策框架的顶层设计，开发和运用环境和社会管理工具，加强制度建设，整合技术队伍，积极保障“绿色丝绸之路”建设。

　　（一）制定和发布“一带一路”环境和社会责任政策框架体系。

　　“一带一路”战略应与生态文明建设和绿色发展的战略相互衔接，因此，应制定和发布“一带一路”环境和社会责任政策框架体系，保障“绿色丝绸之路”建设。

　　一是制定和发布“一带一路”总体的环境和社会责任政策框架，界定我国所秉持的环境和社会责任原则和目标，向国际社会宣传“一带一路”环保理念。政策框架中要纳入对中国政府参与的国际金融组织，政府管理的国有政策性银行和担保机构、商业银行、基金和国有企业的基本环境和社会要求。

　　二是对比研究世界银行等国际金融机构，以及以美国、日本为代表的发达国家的环境和社会政策体系与管理制度，结合“一带一路”沿线国家和地区的国情，制定适应于发展中国家的金融机构环境和社会管理政策与程序，并推动或要求纳入到支持“一带一路”建设的金融机构的投融资运作中。

　　三是研究制定“一带一路”对外投资贸易的一般环境质量标准、污染排放标准、行业环境和社会管理要求及程序规范等，特别是要研究以发展中国家“最佳可用技术”为基础的环境和社会管理标准，推行符合“一带一路”国家实际的企业环境和社会责任战略，提高企业环境自律和环保社会责任意识。

　　（二）开发和应用“一带一路”环境和社会管理工具。

　　环境和社会影响评价及管理是国内外通行的有效环境和社会管理方法，能发挥源头预警和防范环境及社会风险，将环境保护和社会治理纳入到综合决策中的作用，保障“一带一路”沿线国家的可持续发展能力。

　　一是探索开展基于“预警+保障”模式的“一带一路”战略环境评价，识别“一带一路”战略实施过程中可能遇到的环境和社会风险，对重点区域和重点行业进行风险分级和分类，探索制定和发布中国海外投资项目的鼓励、允许和禁止目录，辅助和指导政府部门、金融机构和企业的项目投资管理。

　　二是联合国内外专家，并与当地国政府部门及有关机构合作，开展重点区域和行业的战略环境评价试点，预警环境和社会风险，提出保障“一带一路”沿线区域可持续发展的对策建议。目前，重点关注区域已经明确，即张高丽副总理在2015年7月的“一带一路”建设推进工作会上提出的新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅等六大经济走廊。战略环境评价要注重成果的有效性和应用性，推动成果在国家发改委、财政部、环境保护部、商务部、人民银行、银监会、国资委等管理部门的信息共享和应用，切实指导相关规划和项目的实施，同时要注重战略环评结果的定期回顾和评估，探索适应性的动态管理模式。

　　三是开发海外投资项目的环境和社会管理工具，探索全过程的海外投资项目管理模式。探索和制定项目环境和社会影响分类目录、环境与社会影响评价、施工期环境和社会监理、环境和社会管理计划、项目运营期环境和社会监测、绩效评估和后评价、非自愿移民、地方发展计划、环境和社会信息公开、公众参与等全过程的环境和社会管理工具。以国务院公布的《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》中提出的12个优先行业为重点，选择重点国企试用环境和社会管理工具。通过具体实践反馈和经验总结，指导企业根据所在国国情和行业特征，有选择性地采纳环境和社会管理工具组合，达到管理程序简练、管理效果明显和成本节约等目标。

　　（三）整合和提升“一带一路”环境和社会管理能力。

　　为保障“绿色丝绸之路”的建设，我国急需联合和整合国内外环境和社会管理技术队伍，加强“一带一路”战略实施中重要参与者的环境和社会管理能力建设。

　　一是整合国内外环境和社会技术团队。吸纳国际环境法律、企业环境管理、环境和社会治理技术等方面的技术专家，创建“管产研学用”（管理、产业、研究、学术、应用）五位一体的“一带一路”环境和社会咨询服务平台，为管理部门、金融机构和企业提供海外环境和社会咨询服务。

　　二是积极与国际组织开展合作。学习和借鉴国际组织在可持续对外投资、贸易和金融等方面的先进经验，探索运用国际组织的国际专家网络及其区域或国别办公室，逐步建立国际化的环境和社会技术专家网络。

　　三是开展“一带一路”战略研讨和培训等能力建设，加强培训教材编写、案例库开发、培训基地建设等基础工作。开展面向部委的环境和社会意识提高和管理能力培训项目，面向中国政府参与的国际金融组织、政府管理的政策性银行和担保机构、商业银行、基金等开展投融资项目的环境和社会管理和操作能力建设活动，以及面向企业开展海外投资项目的全过程环境和社会管理培训和能力建设活动。

　　四是加强“一带一路”战略环境和社会责任理论与应用研究。鼓励科研机构、高等学校等，围绕“一带一路”战略需要，大力加强环境和社会理论与应用研究，加强和新设机构，遴选和建设一批国家和地方的环境社会管理智库，推动高校设置相关专业或方向，可持续地培养专业人才。

 

   【作者】朱源、姜华、李天威、施国庆、李巍、程红光、吴婧

　 【作者单位】朱源、姜华、李天威，环境保护部环境工程评估中心；施国庆，河海大学公共管理学院；李巍、程红光，北京师范大学环境学院；吴婧，南开大学环境科学与工程学院

   【资料来源】中国环境报，2015年11月17日第2版。